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    就近城镇化与就地城镇化

    ——以城市群为主体的大中小城市协调发展的重要支撑

    李强

    本文语粹

    ●就近城镇化的反面是异地城镇化，就近城镇化指农村人口不是远距离迁徙，而是近距离迁移到家乡附近的市镇，主要界定为以地级市和县级城镇为核心的城镇化。

    ●就地城镇化则强调农村的就地改造，农民在世代居住的乡村完成了生产方式、生活方式、权利权益等的城镇化、现代化的转型。需要注意的是，就地城镇化需要具备一系列的条件，不具备这些条件的地方就不能搞就地城镇化。

    改革开放以来，我们看到了中国城市的快速发展。改革开放之初中国的发展起源于农村两个很重要的政策，一个是把种地的权利还给了农民，叫“家庭联产承包责任制”，另一个就是城市的包容特征，即农民可以进城工作了。在此之前，农民不能自由进城工作，获得不了城市的经济资源。允许农民自由进城劳动后，自由市场、菜市场马上就发展起来了，农民可以到城里卖东西，一下子就获得了市场资源。所以，改革开放的一个很重要的包容性政策就是让农民进城。但是很可惜，虽然最初起点是包容性的，但城镇化过程中的一些体制、制度、要素还具有不包容特征，有三个方面比较突出。我们可以称之为：制度的不包容，群体的不包容和资源配置的不包容。

    那么，怎么通过就近就地城镇化来实现一些制度上、群体融入上、资源配置上的创新呢？我们的城镇化对策，当年主要是发展小城镇，对发展大城市有顾虑。党的十九大报告指出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”就近城镇化与就地城镇化的思路，与上述城市群为主体的大中小城市协调发展的格局是一致的。

    何谓

    就近城镇化指农村人口不是远距离迁徙，而是近距离迁移到家乡附近的市镇，主要界定为以地级市和县级城镇为核心的城镇化。就近城镇化的反面是异地城镇化。从中国的地理特点看，地级市和县级行政单位，不仅在地域文化上具有相似性，同时随着交通机动化的快速发展，地域范围内的通勤也变得十分便利。从中国的县域来看，县确实是中国政治经济和历史文化的一个重要节点，问一个人是哪里人，一般老百姓认同的都是自己所在的县。

    就地城镇化则强调农村的就地改造，农民在世代居住的乡村完成了生产方式、生活方式、权利权益等的城镇化、现代化的转型。但是，需要注意的是，就地是有条件的，不是说农民上楼就是就地，强迫农民上楼那是很可怕的。就地城镇化需要具备一系列的条件，不具备这些条件的地方就不能搞就地城镇化。

    我们国家的特点是，县是我国经济、社会、政治、文化等功能比较完备的行政区划单元。目前，我国人口大部分分布于县域范围。县域内往往特色经济发展凸显，能在区域内形成核心竞争力。发展县域经济不但成本低，制度阻力小，也有利于人口集聚后的社会融合。

    县域能够聚集人口达到一定规模（约50万），我们调查研究发现，从流动人口的意愿来看，他们也希望去有一定规模的人口聚集地。地级市和县城对于农民有很强的吸引力，特别是对年青一代的80后、90后、00后的农民工及其孩子，他们不愿意到规模太小的小城镇定居。

    就近、就地城镇化的几种模式

    就近城镇化有三种模式：一是通过发展县域经济实现农业人口就近城镇化；二是强镇崛起带动农业人口就近城镇化；三是以地县市为单位推进全域的城乡统筹、城乡融合、城乡一体化的就近城镇化。

    就地城镇化也有三种模式：一是大城市近郊乡村的城镇化；二是地方精英带动的村庄城镇化；三是外部资源注入的乡村城镇化。第一种最简单，比如北京市提升近郊的乡村，这当中也需要依靠制度创新，采取一种新的城乡统筹的体制；第二种地方精英带动，比如华西村、刘庄、北京韩村河、蔡家洼等；第三种是外部资金注入式的，成功的城镇化需要大量资源的聚集。

    村庄实现就地城镇化的动力因素，包括产业培育和就业结构的转变、土地的资本化、地方精英的资源整合作用、交通机动化的影响以及农民返乡意愿等。

    新生代农民工的城镇化意愿

    城镇化必须符合农民意愿。调研证明，在2亿多农民工中，新生代农民工已经成为主体。农民工按出生年代可分成四代，1990年后出生的，1980年-1990年出生的，1960年-1970年出生的，1950年以前出生的，越是年青一代的农民工越不打算回乡就业，即便回乡就业，也很少有人选择回农村。

    如果回乡就业，近80%农民工不愿意再选择在农村工作，只有1950年以前出生的农民愿意回到村里面去。回去做什么呢？只有15.7%的人愿意务农，剩下的当然愿意到工厂劳动、经商、做买卖等。农民愿意去哪里定居呢？镇的比例还是非常低的，只有不到1/5，想去县城定居的占35%。调研发现，农民在城镇里面买房的比例已经比较高了，根据近来的数据估算，全国有近30%了，在某些省份比例达到近40%。

    异地城镇化的困境与就近就地城镇化的选择

    异地城镇化目前问题很多，“半城镇化”问题突出、城乡难以统筹。地方政府户籍改革的动力非常不足。农民工社会保障省内统筹和全国统筹困难都很大，农村大量集体建设用地的闲置，与城镇建设用地指标的短缺形成强烈的反差。

    就近、就地城镇化的意义在于有利于解决中国城镇化面临的一系列难题，包括降低城镇化的制度障碍、促进城镇化的合理布局与保障中国农业、乡村的可持续发展、城乡统筹的实现。目前城市发展过程中，大城市吸纳人口占据了过于主导的地位，过多地聚集了各类资源，相比之下，县域发展却严重缺乏经济资源和人才资源，缺少发展的动力和活力。长此以往，非常不利于城乡统筹、城乡融合发展，不利于乡村振兴。培育一批承接城市职能和实现产业疏解，同时辐射乡村、引导适度集聚发展的就近就地城镇化，已经成为城镇化的一个重要课题。

    建立在就近就地城镇化基础上的乡村振兴才是可能的和可持续的。我们的新农村建设如果不是依托在城镇化基础上，农村将难以振兴。因为农村振兴难度很大，农业生产有天然的弱势，农业生产周期慢、劳动极其艰苦、很多产品难以长期保存。十九大报告讲乡村振兴，第一个讲的也是产业兴旺，“促进农村一二三产业融合发展”。就近就地城镇化最突出的特征就是从城市向乡村的辐射功能。目前，由于交通便利，不少农民工家住在乡村、劳动在附近县城的情况已经变得十分普遍。互联网、“淘宝”营销覆盖了广大乡村，给农村的生活和经营销售带来极大便利，这些也都是以附近城镇为依托的。

    最后，还是要强调千万不要误解“就近就地城镇化”，不要强迫，不要长官意志。笔者调研中发现在一些不具备就近、就地城镇化条件的地方，也出现过违背农民意愿的所谓城镇化建设，强行并村、建设所谓农民居住的“中心社区”。农民居住到中心社区以后，没有就业着落，又远离自己的耕地，造成了严重的、新的社会问题。

    总之，针对以往大城市吸收资源的不利条件，可以通过就近就地城镇化的思路，来探索制度包容的创新、群体包容的创新和资源配置包容的创新。

    （作者为清华大学社会科学学院文科资深教授）